New Public Management (NPM)

von Professor Dr. Dietrich Budäus

I. Begriff und inhaltliche Kennzeichnung

NPM steht in der internationalen Diskussion als Leitbegriff für die Reform und Modernisierung von Staat und Verwaltung seit Beginn der 90er Jahre. Teilweise wird NPM als neues Paradigma in den Verwaltungswissenschaften angesehen. Gegenstand von NPM ist die Ablösung einer Normen geprägten Steuerung durch ein Verwaltungsmanagement. Allerdings handelt es sich nicht wie beim Bürokratiemodell um ein neues einheitliches Modell. Vielmehr steht NPM als Sammelbegriff für eine weltweite Reformbewegung von Staat und Verwaltung und der damit verbundenen Vielzahl von Reformelementen und Reformtrends. Gleiches gilt im Grunde genommen auch für den deutschen Begriff ⇡ „Neues Steuerungsmodell“. Die NPM-Bewegung lässt sich einheitlich charakterisieren durch folgende Merkmale:

– Eine stärkere Markt- und Wettbewerbsorientierung,

– eine ziel- und ergebnisorientierte Steuerung (Outcome- und Outputorientierung),

– dezentrale Grundstrukturen und

– eine instrumentelle und verfahrensmäßige Orientierung am Unternehmensmodell und Wandel von der Binnenorientierung öffentlicher Verwaltungen hin zu Kunden- bzw. Bürgerorientierung.

Diese einheitlichen Merkmale der Reform schlagen sich in unterschiedlichem Umfang und unterschiedlicher Intensität in länder- und kulturspezifischen Reformelementen und unterschiedlich ausformulierten programmatischen Reformansätzen nieder. Dabei stehen für NPM nicht selten länderspezifische Begriffe wie in Deutschland „Neues Steuerungsmodell“ oder in der Schweiz und in Österreich „Wirkungsorientierte Verwaltungsführung“. Auslöser dieses Reformprozesses waren die Dysfunktionalitäten bürokratischer Grundstrukturen bei zunehmend komplexer werdenden dynamischen Umfeldentwicklungen sowie die anhaltenden Finanzkrisen von Industriestaaten und deren Gebietskörperschaften.

II. Theoretische Grundlagen

NPM entstand zunächst in der Praxis und ist von daher nach wie vor pragmatisch geprägt. Die wissenschaftliche Diskussion des Reformprozesses orientiert sich besonders an den Erkenntnissen der Betriebswirtschaftslehre, der Volkswirtschaftslehre und der Informatik. Dabei stützt sich NPM auf die Public-Choice-Theorie und die ⇡ Neue Institutionenökonomik. So erklärt etwa die Theorie der Verfügungsrechte (Property Rights) die Zweckmäßigkeit der Einheit von Fach- und Ressourcenkompetenz. Die Transaktionskostentheorie eignet sich zur Analyse geeigneter Organisations- und Koordinationsformen sowie zur Handhabung des Problems Make or Buy in Verwaltungen. Die ⇡ Prinzipal-Agenten-Theorie eignet sich besonders zur Analyse und Gestaltung dezentraler Grundstrukturen mit Auftraggeber-/Auftragnehmer-Beziehungen, eng verbunden mit dem Kontraktmanagement. Schließlich spielt die Organisations-Theorie – etwa mit ihrem Kontingenzansatz – für die aktuelle Diskussion eine wichtige Rolle.

III. Reformebenen

Die charakterisierenden Merkmale von NPM schlagen sich in den folgenden interdependenten Reformebenen nieder:

– gewandeltes Funktions- und Rollenverständnis von Staat und Verwaltungen,

– externe Strukturreform,

– Binnenmodernisierung,

wobei diese drei Ebenen insgesamt ausgerichtet sind auf eine stärkere Bürgerorientierung.

Bei dem gewandelten Funktions- und Rollenverständnis von Staat und Verwaltungen ist zu differenzieren zwischen politisch-programmatischen Ansätzen wie „schlanker Staat“, „aktivierender Staat“ oder neuerdings auch „Good Governance“ und den sich in der Praxis konkret abzeichnenden Gestaltungs- und Organisationsprinzipien. Letztere sind geprägt durch den Wandel vom produzierenden zum gewährleistenden Staat. Staat und Verwaltungen ziehen sich auf Kernaufgaben und damit aus unmittelbaren Produktionsprozessen zurück. Sie tendieren nur noch dazu, zu gewährleisten, dass bisher öffentliche Aufgaben überhaupt wahrgenommen werden, unabhängig von der Zuordnung zu einem bestimmten Aufgabenträger. Hiermit verbunden ist der sich für die Zukunft abzeichnende Umbau von Staat und Verwaltungen zu einer schwerpunktmäßigen Beschränkung auf staatliche Agenturen und Kontrollbehörden. Diesen obliegt es primär, Märkte zu schaffen und für die Aufgabenwahrnehmung deren Funktionsfähigkeit zu gewährleisten. Der Gewährleistungsstaat hängt somit unmittelbar mit Privatisierung, Deregulierung, aber auch Regulierung zusammen. Es geht dabei aber nicht nur um Marktorientierung und Wettbewerb, sondern als gleichwertiges Instrument auch um Kooperationen. Die Diskussion konzentriert sich hierbei bisher überwiegend auf die Aufhebung der klassischen ordnungspolitisch geprägten Dichotomie von Staat und Markt. Im Mittelpunkt stehen Kooperationen und strategische Allianzen zwischen öffentlichen und privaten Einheiten in Form von Public Private Partnership (PPP). Zwecks besserer kapazitätsmäßiger Auslastung und Nutzung öffentlich verfügbarer Ressourcen sind aber in gleichem Maße auch Kooperationsstrategien zwischen öffentlichen Einrichtungen bzw. Gebietskörperschaften geboten. Im Rahmen der Verknüpfung von Staatstätigkeit und Bürgerorientierung gewinnt auch der Kommunitarismus in unterschiedlicher Ausprägung an Einfluss. Bei der externen Strukturreform stehen die konkrete Schaffung von Wettbewerbsbedingungen sowie nutzerorientierte Finanzierungsansätze im Vordergrund. Die Einbeziehung bisher öffentlich wahrgenommener Aufgaben in den Wettbewerb wird v.a. durch die EU-Wettbewerbskonzeption forciert. Die nutzerorientierte Finanzierung zielt darauf ab, Dysfunktionalitäten kollektiver Finanzierungssysteme abzubauen und zu vermeiden. (Die derzeitige Praxis im Gesundheitswesen ist hierfür ein anschauliches Beispiel.) In die externe Strukturreform ist als Schnittstelle zur Binnenmodernisierung auch eine grundlegende Neuorientierung des öffentlichen Personalwesens einzubeziehen.

Bei der Binnenmodernisierung geht es um dezentrale Grundstrukturen, bei denen den einzelnen Einheiten die erstellten Leistungen und der hierdurch tatsächlich verursachte Ressourcenverbrauch zugeordnet werden können. Ein weiterer Schwerpunkt wird in dem Instrumentarium der globalen Budgetierung und in der Reform des öffentlichen Rechnungswesens und Informationssystems gesehen. Dabei setzt sich immer stärker das von K. Lüder entwickelte ⇡ Speyerer Verfahren durch, das unter Verknüpfung mit der Reform des Haushaltswesens auch als integrierte Verbundrechnung bezeichnet werden kann. Dies gilt nicht nur für die kommunale Ebene, sondern inzwischen auch in ersten Ansätzen auf staatlicher Ebene, etwa für das Land Hessen, die Stadtstaaten Bremen und Hamburg und in ersten Konzepten auch für Nordrhein-Westfalen. Die integrierte Verbundrechnung verdrängt die so genannte erweiterte Kameralistik, bei der die bisherige kamerale Rechnung additiv um eine Kosten-/Leistungsrechnung erweitert wird. Zusätzlich gewinnt die internationale Entwicklung wachsenden Einfluss auf die Reform des öffentlichen Rechnungswesens. Es geht dabei darum, dass an die Stelle des HGB als Referenzmodell für Ansatz und Bewertung die International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) an Bedeutung gewinnen. Hieraus ergibt sich dann die Konsequenz, dass die im privatwirtschaftlichen Bereich vorherrschende Trennung zwischen internem und externem Rechnungswesen ganz besonders für den öffentlichen Sektor an Bedeutung verliert. In den Vordergrund treten die integrierte Verbundrechnung, deren Konsolidierung über die dezentralen öffentlichen Einheiten des Konzerns Gebietskörperschaft und daraus abgeleitet die Segmentberichte mit entsprechendem Berichtswesen. Kosteninformationen werden nur noch ergänzend zur Konzernrechnungslegung und den Informationen aus den Segmentberichten erforderlich.

Eine über die integrierte Verbundrechnung hinaus gehende Weiterentwicklung des öffentlichen Informationssystems zielt in Anlehnung an die Balanced Scorecard auf ein öffentliches Managementinformationssystem ab. Eng verbunden mit dem Haushalts- und Rechnungswesen sind Ansätze des Controlling als wesentliches Element der Binnenmodernisierung.

IV. Problemfelder und Entwicklungsperspektiven

Als generelle Tendenz zeichnet sich eine Atomisierung des Nationalstaates mit seinen Verwaltungen ab. Eng einher geht hiermit partiell eine Entpolitisierung formal demokratisch legitimierter Entscheidungsstrukturen und Organe. Parallel dazu wächst die Macht übergeordneter internationaler Institutionen. Atomisierung von Staat und Verwaltungen, Entpolitisierung und Machtverlagerung auf internationale Organisationen lassen in Teilbereichen Gremien und Institutionen des politisch-administrativen Systems zu einer Art Akklamationseinrichtung werden. Andererseits entstehen v.a. über globale Ressourcenkompetenzen und autonome Handlungsspielräume neue, nicht legitimierte und wenig transparente Machtstrukturen in öffentlichen Einheiten. Eng verbunden hiermit ist die Steigerung der Korruptionsgefahr.

Methodisch ist die Reform von Staat und Verwaltungen durch den Wandel von der Struktur- zur Prozessanalyse und Prozessgestaltung geprägt. Im Zentrum steht die Analyse und Ausgestaltung von Wertschöpfungsprozessen in öffentlichen Verwaltungen. Diese Prozessorientierung resultiert unmittelbar aus der Entwicklung der Informations- und Kommunikationstechnik (IuK-Technik) und ist inzwischen zur Grundlage des ⇡ Electronic Government (E-Government) geworden. Analog zur arbeitsteiligen Zerlegung industrieller Produktionsprozesse zu Beginn des vorigen Jahrhunderts in der industriellen Fertigung bestimmen zu Beginn des neuen Jahrhunderts die arbeitsteilige Zerlegung und Automation von Informationsverarbeitungsprozessen mithilfe der IuK-Technik die zukünftige Entwicklung. Damit einher geht die Implementation und Entwicklung von E-Government als Verwaltungsreform schlechthin. Hierbei zeichnet sich eine Ausdifferenzierung in systemsteuernde und systembildende Funktionen von E-Government ab. Systemsteuernde Prozesse beziehen sich auf die Standardisierung und rationalisierende Verbesserung bisheriger Problemlösungs- und Informationsverarbeitungsprozesse und deren Wertschöpfung. Systembildende Funktionen beziehen sich auf ganz neue Formen und Strukturen von öffentlichen Leistungsprozessen und deren Wertschöpfung etwa durch Verlagerung einzelner Aktivitäten auf den Bürger, dessen Integration in die Leistungserstellung durch Vernetzung sowie durch Schaffung bisher nicht möglicher Mitwirkungen und Einflussnahme auf öffentliche Informationsverarbeitungsprozesse. Das Problem dieser Entwicklung liegt darin, dass Verwaltungsreform in Zukunft sehr stark Software-determiniert sein wird. Dies bedeutet, die derzeitigen und zukünftigen verfügbaren Softwarelösungen bestimmen ganz wesentlich die zukünftigen Entwicklungstendenzen in Staat und Verwaltungen.

Ein weiteres strukturierendes Merkmal für den öffentlichen Sektor werden die v.a. aus der Finanzkrise resultierenden Kooperationsansätze in Form von Public Private Partnership sein. Die klare Trennung zwischen privat und öffentlich wahrzunehmenden Aufgaben verschwimmt. Die dritte zukünftige dominante Einflusskomponente wird das Informationssystem und hier speziell die integrierte Verbundrechnung darstellen. Dies bedeutet insbesondere ein reformiertes Haushalts- und Rechnungswesen, das ressourcenorientiert ausgerichtet ist. Nur mit einem derartigen Informationssystem lassen sich Anhaltspunkte dafür gewinnen, inwieweit der politischen Forderung nach intergenerativer Gerechtigkeit Rechnung getragen wird. Intergenerative Gerechtigkeit lässt sich nicht über die Altersstruktur in einer bestimmten Situation einer Gesellschaft abgrenzen, sondern nur im Sinn einer Periodengerechtigkeit „operabel“ überprüfbar machen. Periodengerechtigkeit bedeutet dabei, dass der einer bestimmten Periode zuzurechnende Ressourcenverbrauch auch innerhalb dieser Periode erwirtschaftet wird. Eine derartige Information erfordert eine integrierte Verbundrechnung im Sinn des kaufmännischen Rechnungswesens.

Die drei dominanten und interdependenten Einflussfelder Public Private Partnership, Informationssystem und E-Government erfordern entsprechende Maßnahmen im Bereich der Verwaltungskultur, der Personal- und Organisationsentwicklung. Diese Zusammenhänge sind in der Abbildung „Das Drei-Säulen-Modell“ dargestellt.

Begleitet werden die hier skizzierten durch das NPM umfassenden Entwicklungslinien der Reform von Staat und Verwaltungen durch eine teilweise generalisierende Kritik am NPM, wie sie inhaltlich in Begriffen wie Managerialismus, Neoliberalismus und Ökonomisierung zum Ausdruck kommen. Diese Kritik soll in eine bisher inhaltlich noch wenig strukturierte ⇡ Governance bzw. Good Governance-Konzeption für den öffentlichen Sektor einmünden. Inwieweit diese neue Richtung trag- und leistungsfähig ist, muss die zukünftige Entwicklung zeigen.

Literatur: Buchholtz, K., Controllingorientierte Kosten- und Leistungsrechnung für ein New Public Management. Anforderungen, Konzepte und internationale Erfahrungen am Beispiel von Kommunalverwaltungen, Wiesbaden 2000; Budäus, D./ Küpper, W./ Streitferdt, L. (Hrsg.), Neues öffentliches Rechnungswesen. Stand und Perspektiven, Wiesbaden 2001; Budäus, D., Konzepte und Verfahren zur Modernisierung öffentlicher Verwaltung, 4. Aufl., Berlin 1998; Finger, S., Staatsverschuldung und Verwaltungsreform in der Demokratie, Wiesbaden 2001; Jann, W. u.a. (Hrsg.), Status-Report Verwaltungsreform – Eine Zwischenbilanz nach zehn Jahren, Berlin 2004; Lüder, K./ Jones, R. (Hrsg.), Reforming Governmental Accounting and Budgeting in Europe, Frankfurt a.M. 2004; Lüder, K., Neues öffentliches Haushalts- und Rechnungswesen. Anforderungen, Konzepte, Perspektiven, Berlin 2001; Reichard, C., Umdenken im Rathaus, Neues Steuerungsmodell in der deutschen Kommunalverwaltung, 4. Aufl., Berlin 1998; Roggencamp, S., Public Private Partnership. Entstehung und Funktionsweise kooperativer Arrangements zwischen öffentlichem Sektor und Privatwirtschaft, Frankfurt a.M. 1999; Schedler, K./ Proeller, I., New Public Management, Bern 2000; Srocke, I., Konzernrechnungslegung in Gebietskörperschaften unter Berücksichtigung von HGB, IAS/IFRS und IPSAS, Düsseldorf 2004; Thom, N./ Ritz, A., Public Management. Innovative Konzepte zur Führung im öffentlichen Sektor, 2. Aufl., Wiesbaden 2004.